Created jtemplate joomla templates

Šiandien prisijungusiųŠiandien prisijungusių15
Vakar prisijungusiųVakar prisijungusių95
Iš viso apsilankėIš viso apsilankė824951

Seimo kontrolierių pažymos

Pradžia Pradžia Paieška Paieška
PAŽYMA DĖL SKUNDO PRIEŠ LIETUVOS RESPUBLIKOS ŽEMĖS ŪKIO MINISTERIJĄ

SKUNDO ESMĖ

1. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierius gavo X (toliau vadinama – Pareiškėjas) skundą dėl Žemės ūkio ministerijos (toliau vadinama – ŽŪM) pareigūnų veiksmų (neveikimo), netinkamai sprendžiant klausimus, susijusius su privažiavimu prie žemės sklypo, <...>.

2. Pareiškėjas skunde nurodė:
2.1. 2018 m. rugpjūčio 14 d. raštu (žr. pažymos 5 punktą) kreipėsi į ŽŪM, prašydamas suteikti konsultaciją, susijusią su privažiavimu prie žemės sklypo, <...> (žr. pažymos 4 punktą). Tikėjosi gauti atsakymą, analogišką ŽŪM internetinėje svetainėje pateiktoje nuasmenintoje 2016 m. kovo 16 d. išvadoje Nr. 3IN-344(8-1) į Seimo kontrolieriaus pažymą (žr. pažymos 9.5 papunktį). Tačiau ŽŪM 2018 m. rugpjūčio 27 d. rašte (žr. pažymos 6 punktą) buvo nepagrįstai nurodyta, kad situacijos nėra analogiškos.
Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 21 straipsnyje nustatytos žemės savininkų ir kitų naudotojų pareigos, kurių privalo laikytis visi žemės naudotojai. Viena iš žemės naudotojų pareigų yra savo naudojamuose žemės sklypuose vykdant ūkinę ir kitą veiklą nepažeisti gretimų žemės sklypų savininkų ar naudotojų ir gyventojų teisių bei įstatymu saugomų interesų (Žemės įstatymo 21 straipsnio 7 punktas), taip pat laikytis žemės sklypui nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytų reikalavimų (Žemės įstatymo 21 straipsnio 2 punktas).
Taip pat Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo 17 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad „Detalieji planai privalomi visiems suplanuotoje teritorijoje veikiantiems fiziniams ir juridiniams asmenims ar kitoms organizacijoms.“
Pagal Žemės įstatymo nuostatas, tiek valstybinio, tiek privataus žemės sklypo valdytojams (Žemės įstatymo 2 straipsnio 23 dalis) bei naudotojams (Žemės įstatymo 2 straipsnio 11 dalis) galioja tie patys Žemės įstatymo reikalavimai. Iš to seka, kad „ŽŪM sąmoningai pateikė klaidingą atsakymą, taikė dvigubus standartus“ (šios ir kitų citatų kalba nekeičiama) ir nepagrįstai nepateikė atsakymo, analogiško nurodytam ŽŪM 2016 m. kovo 16 d. išvadoje Nr. 3IN-344(8.1) (žr. pažymos 9.5 papunktį).
2.2. 2018 m. rugsėjo 10 d. pakartotinai kreipėsi į ŽŪM (žr. pažymos 7 punktą), sukonkretindamas klausimą, kokiu būdu žemės sklypo, <...>, bendraturčiai, remiantis Lietuvos Respublikos žemės įstatymu, turi privažiuoti prie jiems priklausančio nekilnojamojo turto, kol neišspręstas klausimas dėl kelio servituto įteisinimo.
ŽŪM 2018 m. spalio 10 d. raštu (žr. pažymos 8 punktą) atsakė, kad iš servituto kylančios teisės ir pareigos subjektams atsiranda tik įregistravus servitutą, išskyrus atvejus, kai jį nustato įstatymai.
Iš atsakymo akivaizdu, kad „ŽŪM sąmoningai vengė atsakyti į klausimą“, ignoravo klausimo dalį „remiantis Lietuvos Respublikos žemės įstatymu“ ir klausimo dalį „kol neišspręstas klausimas dėl servituto įteisinimo.“
2.3. Šiuo metu žemės sklypo, <...>, savininkas ant detaliame plane suplanuoto servitutinio kelio bei vienintelio privažiavimo prie sklypo, <...>, pasistatė vartus ir grasina juos užrakinti.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, manome, kad bet koks minėto pravažiavimo užtvėrimas pažeistų sklypo, <...>, bendraturčių bei gyventojų teises pagal Žemės įstatymo 21 straipsnio 7 dalį. Taip pat pažeistų Žemės įstatymo 21 straipsnio 2 dalį ir Teritorijų planavimo 17 straipsnio 3 dalį.
2.4. Iš Seimo kontrolieriui pateiktos ŽŪM 2016 m. kovo 16 d. išvados Nr. 3IN-344(8.1) apie analogišką situaciją (žr. pažymos 9.5 papunktį) seka analogiškas teiginys, galiojantis atitinkamai sklypams, <...> ir <...>:
Teiginys Nr. 1a:
„Žemės sklypo, esančio <...>, naudotojai privalo laikytis Žemės įstatymo 21 straipsnyje nurodytų pareigų ir leisti žemės sklypo, esančio <...>, savininkams įvažiuoti į jiems nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą, naudojant žemės sklypo, esančio <...>, dalį, kuri Detaliajame plane suplanuota kaip privažiavimas (kelio servitutas) įvažiavimui į žemės sklypą.“

3. Pareiškėjas prašo Seimo kontrolieriaus:
3.1. „patvirtinti teiginio Nr. 1a (žr. pažymos 2.4 punktą) teisingumą“;
3.2. „įvertinti detaliajame plane suplanuoto servitutinio kelio (vienintelio privažiavimo į sklypą, <...>) užtvėrimo teisėtumą“;
3.3. „įvertinti ŽŪM veiksmus dėl vengimo atsakyti į klausimus bei dvigubų standartų taikymo.“

TYRIMAS IR IŠVADOS

Nustatytos tyrimui reikšmingos aplinkybės

4. Su skunde nurodytomis aplinkybėmis susijęs žemės sklypas (kadastro Nr. <...>), <...>, ir žemės sklypas (kadastro Nr. <...>), <...>, registruoti Nekilnojamojo turto registre. Prie daiktinių teisių, susijusių su nurodytais nekilnojamaisiais daiktais, duomenų apie registruotus kelio servitutus nėra.

5. Pareiškėjas 2018 m. rugpjūčio 14 d. raštu kreipėsi į ŽŪM, nurodydamas:
„2010 metais pirkau sklypą adresu <...> (dabartinis adresas <...>) su leidimu statybai. Vienintelis būdas man patekti į savo sklypą buvo ir yra per kaimyninį sklypą, esantį adresu <...> (dabartinis adresas <...>), kuriame jau buvo suformuotas servitutas ir padarytas kelias trinkelėmis. 2007 m. sklypo plane (antspauduotame ir pasirašytame valstybės įmonės „Registrų centras“ Kauno filialo) (priedas Nr. 1) jau buvo numatytas servitutas kaimyno sklype su nurodytomis teisėmis eiti ir važiuoti juo. Taip pat ir detaliajame plane [...], patvirtintame Kauno miesto savivaldybės (toliau vadinama – Savivaldybė), jis yra su minėtomis teisėmis man. Tačiau 2017 m. paaiškėjo, kad servitutas yra neįregistruotas.
1) Kaip žinia detalaus plano sprendiniai yra neterminuoti (Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 17 str. 2 dalis). Mano sklype yra atlikti kadastriniai matavimai ir siekiu juos įregistruoti Nekilnojamojo turto registre. Prašome nurodyti teisinį mechanizmą, pagal kurį būtų galima įgyvendinti detalaus plano sprendinius, pagal kuriuos numatytas servitutinis kelias, t. y. įregistruoti kelio servitutą (ne teismo sprendimu ir ne sandoriu). Jei to padaryti neįmanoma, prašau nurodyti konkretų teisinį pagrindą.
2) Jūsų svetainėje pateiktoje nuasmenintoje 2016 m. kovo 16 d. išvadoje Nr. 3IN-344(8-1) į Seimo kontrolieriaus pažymą aprašyta analogiška situacija [...]. Todėl pateikiu analogišką klausimą ir tikiuosi analogiško atsakymo mano atvejui: Kokiu būdu žemės sklypo, <...>, bendraturčiai turi privažiuoti prie jiems priklausančio nekilnojamojo turto, kol neišspręstas klausimas dėl kelio servituto įteisinimo? [...].“

6. ŽŪM 2018 m. rugpjūčio 27 d. rašte Nr. 3IN-983(8.1) Pareiškėjui nurodyta:
„ŽŪM išnagrinėjo Jūsų prašymą dėl kelio servituto nustatymo žemės sklypui, <...>.
Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 4.124 straipsnio 1 dalyje reglamentuota, kad servitutą gali nustatyti įstatymai, sandoriai ir teismo sprendimas, o įstatymo numatytais atvejais – administracinis aktas.
Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad žemės servitutai nustatomi Civilinio kodekso nustatytais pagrindais. Servitutų nustatymo administraciniu aktu atvejai ir tvarka nustatomi šiame (Žemės įstatymo 23 straipsnyje) straipsnyje. Taip pat minėto Žemės įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad administraciniu aktu servitutus nustato NŽT vadovo arba jo įgalioto teritorinio padalinio vadovo sprendimu.
Privačios žemės sklypams, negavus tos žemės savininkų sutikimo, servitutai administraciniu aktu Vyriausybės nustatyta tvarka, t. y. vadovaujantis Žemės servitutų nustatymo administraciniu aktu taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. spalio 14 d. nutarimu Nr. 1289 „Dėl Žemės servitutų nustatymo administraciniu aktu taisyklių patvirtinimo“, pagal patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų sprendinius nustatomi Žemės įstatymo 23 straipsnio 2 dalies 3, 4 ir 5 punktuose nurodytais atvejais, t. y.:
1) kai pagal teritorijų planavimo dokumentus numatomas kelio servitutas, suteikiantis teisę įvairiomis transporto priemonėmis privažiuoti ar naudojantis juo kaip pėsčiųjų taku prieiti prie kapinių, rekreacinių ir kitų gyventojų bendram naudojimui skirtų teritorijų bei gamtos ir kultūros paveldo teritorinių kompleksų ir objektų;
2) kai pagal teritorijų planavimo dokumentus numatomas servitutas, suteikiantis teisę tiesti centralizuotus (bendrojo naudojimo) inžinerinės infrastruktūros tinklus (požemines ir antžemines komunikacijas), kelius bei takus, jais naudotis ir juos aptarnauti;
3) žemės sklypams, konsoliduotiems (pertvarkytiems) pagal žemės konsolidacijos projektą.
Įvertinę Nekilnojamojo turto registre esančius duomenis, nustatėme, kad privatus 11590 kv. m žemės ūkio paskirties žemės sklypas (unikalus Nr. <...>) buvo padalytas į 3 žemės sklypus – į 1299 kv. m žemės sklypą, <...> (dabartinis adresas – <...>), į 1458 kv. m žemės sklypą <...> (dabartinis adresas – <....>) ir į 8833 kv. m žemės sklypą <...> (dabartinis adresas – <...>). 2007 m. buvo atlikti pirmiau minėtų žemės sklypų kadastriniai matavimai ir Kauno apskrities viršininko 2007 m. liepos 11 d. įsakymu Nr. 02-01-8117 buvo nustatyti žemės sklypo (kadastro Nr. <...>), padalyto pagal detalųjį planą, kadastro duomenys. Paminėtina, kad po padalijimo žemės sklypai priklausė vienam privačiam asmeniui – UAB „C“.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, paaiškiname, kad Jūsų situacija nepatenka į pirmiau minėto teisinio reglamentavimo ribas, todėl teisinio pagrindo servitutą nustatyti administraciniu aktu nėra. Paminėtina, kad keičiantis žemės sklypų savininkams turėjo būti išspręstas ir privažiavimo klausimas. Reikalinga privažiavimo prie Jūsų privataus žemės sklypo galimybė galėjo būti nustatyta notariniu sandoriu susitarus žemės sklypų savininkams pagal Civilinio kodekso 4.125 teisinį reglamentavimą.
Pažymėtina, kad detaliuoju planu ar žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo privačios žemės sklypus dalijant į du ar daugiau žemės sklypų arba atidalijant bendrosios nuosavybės teise turimų privačios žemės sklypų dalis ir suformuojant naujus žemės sklypus, jeigu esamiems ar būsimiems savininkams gali kilti sunkumų naudotis naujai suformuotais žemės sklypais, šių projektų sprendinių brėžinyje turėtų būti pažymimi žemės plotai, kuriuose būtų siūloma nustatyti žemės servitutus sandoriu, o nesusitarus – teismo sprendimu. Taigi detalusis planas yra teritorijų planavimo dokumentas, kurio brėžinyje yra pažymėtas tik servitutų projektinis pasiūlymas. Detaliuoju planu žemės servitutai nėra nustatomi. Projektinis pasiūlymas – tai tik vienas iš galimų problemos sprendimo būdų ateityje, o pats servituto nustatymo klausimas turėtų būti sprendžiamas suinteresuotų asmenų bendru susitarimu arba teisme.
Atsakydami į Jūsų prašymo antrąjį klausimą, paaiškiname, kad 2016 m. kovo 16 d. ŽŪM Seimo kontrolieriui pateiktoje išvadoje 3IN-344(8.1) nagrinėta situacija nėra analogiška Jūsų atvejui. Nagrinėtas atvejis susijęs su valstybiniu žemės sklypu, kuris pagal teritorijų planavimo dokumentus buvo numatytas parduoti ar nuomoti žemės sklypo naudotojui.
Siekdami išspręsti susidariusią situaciją, siūlome Jums nedelsiant imtis priemonių dėl privažiavimo į Jums nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą įteisinimo pirmiau minėtais būdais: notariniu sandoriu susitarus su gretimo žemės sklypo savininkais, o nepavykus susitarti, klausimą dėl servituto nustatymo siūlome spręsti teismo tvarka, kaip numatyta Civilinio kodekso 4.126 straipsnyje.“

7. Pareiškėjas 2018 m. rugsėjo 10 d. raštu kreipėsi į ŽŪM, nurodydamas:
„2018 m. rugpjūčio 20 d. pateikėme prašymą ŽŪM, į kurį gavome atsakymą Nr. 3IN-983(8.1) iš vyriausiosios specialistės Irmos Brazienės. Norėtume paprašyti vyr. specialistės papildomo paaiškinimo.
Kaip jau minėta ankstesniame prašyme, vienintelis privažiavimas į sklypą, <...>, yra detaliajame plane sklype, <...>, suplanuotą servitutinį kelią. Tačiau minėtas kelio servitutas nėra įteisintas.
1) Prašome paaiškinti, kokios šiuo atveju yra <...>, žemės savininkų pareigos pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymą?;
2) Remiantis Lietuvos Respublikos žemės įstatymu, kokiu būdu žemės sklypo <...>, bendraturčiai turi privažiuoti prie jiems priklausančio nekilnojamojo turto, kol neišspręstas klausimas dėl kelio servituto įteisinimo?“

8. ŽŪM 2018 m. spalio 10 d. rašte Nr. 3IN-1114(8.1) Pareiškėjui nurodyta:
„ŽŪM išnagrinėjo Jūsų prašymą, kuriame prašote nurodyti, kokios yra žemės sklypų savininkų ir naudotojų pareigos, bei keliate klausimą dėl privažiavimo prie žemės sklypo, esančio <...>.
Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2 straipsnio 11 dalyje yra įtvirtinta žemės naudotojo sąvoka, pagal kurią žemės naudotojas – žemės savininkas arba kitas fizinis ar juridinis asmuo, užsienio organizacija, juridinio asmens ar užsienio organizacijos filialas, kurie naudoja žemę įstatymų, teisės aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu. Žemės savininkams ir naudotojams atsiranda įstatymuose numatytos pareigos.
Žemės sklypų savininkų ir naudotojų pareigos yra apibrėžtos Žemės įstatymo 21 straipsnio l dalyje. Žemės savininkai ir kiti naudotojai privalo: 1) naudoti žemę pagal pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą; 2) laikytis žemės sklypui nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytų reikalavimų; 3) racionaliai naudoti ir tausoti žemę, mišką, vandenį, įstatymų nustatyta tvarka leistas eksploatuoti naudingąsias iškasenas ir kitus gamtos bei rekreacinius išteklius; 4) įgyvendinti teisės aktų nustatytas žemės, miško ir vandenų apsaugos nuo užteršimo, dirvožemio apsaugos nuo erozijos ir nualinimo, aplinkos apsaugos priemones, kad neblogėtų aplinkos ekologinė būklė; 5) laikytis teisės aktų nustatytų melioracijos statinių ir kelių priežiūros bei eksploatavimo reikalavimų; 6) vykdydami statybas ir eksploatuodami naudingąsias iškasenas, laikytis teisės aktų nustatytų reikalavimų, kad būtų išsaugotas derlingasis dirvožemio sluoksnis ir rekultivuotos pažeistos žemės; 7) savo naudojamuose žemės sklypuose vykdydami ūkinę ir kitą veiklą, nepažeisti gretimų žemės sklypų savininkų ar naudotojų ir gyventojų teisių ir įstatymų saugomų interesų; 8) leisti vykdyti žemės ir jos gelmių bei paviršinio vandens tyrimus ir matavimus šalims raštu suderinus numatomą tyrimų ir matavimų atlikimo būdą bei šių tyrimų trukmę, tiriamo ploto ribas, darbų atlikimo laiką ir nuostolių kompensaciją, nenaikinti ir nežaloti užkonservuotų gręžinių ir mokslo tikslams naudojamų įrenginių; 9) leisti statyti geodezinius, geofizinius ženklus statiniuose ir žemėje bei juos saugoti; 10) leisti kitiems asmenims prieiti prie paviršinio vandens telkinių nustatytomis pakrantės apsaugos juostomis, lankyti gamtos ir kultūros paveldo teritorinius kompleksus bei objektus ir bendro rekreacinius objektus (teritorijas); 11) statyti statinius ir įrenginius tik teisės aktų nustatyta tvarka gavus reikalingus leidimus; 12) laikytis kitų įstatymų nustatytų reikalavimų.
Atsakydami į Jūsų antrąjį klausimą dėl privažiavimo prie žemės sklypo, esančio <...>, paaiškiname, kad remiantis Civilinio kodekso 4.124 straipsnio 2 dalimi, iš servituto kylančios teisės ir pareigos subjektams atsiranda tik įregistravus servitutą, išskyrus atvejus, kai servitutą nustato įstatymai. Kaip jau minėjome atsakydami į Jūsų analogiškus klausimus 2018 m. rugpjūčio 27 d. raštu 3IN-983 (8.1), privačios nuosavybės teise valdomam žemės sklypui (kad. Nr.<...>) kelio servitutas (tarnaujantis daiktas) nėra nustatytas.
Pagal Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos pateiktą informaciją nustatyta, kad pagal žemės sklypo <...>, detalųjį planą, patvirtintą Savivaldybės administracijos direktoriaus 2007 m. kovo 7 d. įsakymu Nr. A-804 „Dėl žemės sklypo <...> (kadastro Nr. <...>) detaliojo plano patvirtinimo“, 11590 kv. m žemės ūkio paskirties žemės sklypas <...> (kadastro Nr. <...>) buvo padalintas į 3 žemės sklypus – į 1299 kv. m žemės sklypą <...> (dabartinis adresas <...>), į 1458 kv. m žemės sklypą <...> (dabartinis adresas <...>) ir į 8833 kv. m žemės sklypą <...> (dabartinis adresas <...>). Patekimas servituto teise į žemės sklypą, <...> (kadastro Nr. <...>) buvo suprojektuotas ir numatytas pirmiau minėtame detaliajame plane. 2007 m. buvo atlikti pirmiau minėtų žemės sklypų kadastriniai matavimai ir Kauno apskrities viršininko 2007 m. liepos 11 d. įsakymu Nr. 02-01-8117 „Dėl žemės sklypų <...> kadastro duomenų nustatymo (Kauno m.)“ buvo nustatyti UAB „C“ nuosavybės teise valdomo žemės sklypo (kadastro Nr. <...>), padalyto pagal detalųjį planą, sklypų kadastro duomenys. Pažymėtina, kad servituto, patekimui į žemės sklypą <...> (dabartinis adresas <...>), pirmiau minėtu Kauno apskrities viršininko įsakymu nebuvo teisinio pagrindo nustatyti, kadangi žemės sklypas (kadastro Nr. <...>) buvo valdomas privačios nuosavybės teise.
Paminėtina, kad detaliuoju planu ar žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektu privačios žemės sklypus dalijant į du ar daugiau žemės sklypų arba atidalijant bendrosios nuosavybės teise turimų privačios žemės sklypų dalis ir suformuojant naujus žemės sklypus, jeigu esamiems ar būsimiems savininkams gali kilti sunkumų naudotis naujai suformuotais žemės sklypais, šių projektų sprendinių brėžinyje turėtų būti pažymimi žemės plotai, kuriuose būtų siūloma nustatyti žemės servitutus sandoriu, o nesusitarus – teismo sprendimu. Taigi detalusis planas yra teritorijų planavimo dokumentas, kurio brėžinyje yra pažymėtas tik servitutų projektinis pasiūlymas. Detaliuoju planu žemės servitutai nėra nustatomi. Projektinis pasiūlymas – tai tik vienas iš galimų problemos sprendimo būdų ateityje, o pats servituto nustatymo klausimas vis tiek turėtų būti sprendžiamas suinteresuotų asmenų bendru susitarimu arba teisme.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, manome, kad privažiavimo prie Jūsų privataus žemės sklypo klausimas galėjo būti išspręstas notariniu sandoriu keičiantis žemės sklypų savininkams pagal Civilinio kodekso 4.125 straipsnio teisinį reglamentavimą. Šiuo metu, jeigu nėra kitų galimybių privažiuoti prie Jums nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo (kad. Nr. <...>), kaip tik per žemės sklypą (kad. Nr. <...>), siūlome nedelsiant imtis priemonių dėl privažiavimo įteisinimo pirmiau minėtais būdais: notariniu sandoriu susitarus su gretimo žemės sklypo savininkais, o nepavykus susitarti, klausimą dėl servituto nustatymo siūlome spręsti teismo tvarka, kaip numatyta Civilinio kodekso 4.126 straipsnyje.“

9. Informacija, susijusi su Pareiškėjo skunde nurodytu ŽŪM 2016 m. kovo 16 d. raštu Nr. 3IN-344(8.1) Seimo kontrolieriui, kuriuo remdamasis Pareiškėjas tikėjosi gauti analogišką išvadą.
9.1. Seimo kontrolierius, atlikęs A skundo tyrimą, 2016 m. sausio 28 d. pažymoje Nr. 4D-2015/1-1367 „Dėl A skundo prieš Nacionalinę žemės tarnybą prie Žemės ūkio ministerijos“ nustatė:
„[...]
34.1. Jau 1999 metais teismo tvarka žemės sklypo X naudotoja buvo įpareigota netrukdyti A naudotis įvažiavimu į žemės sklypą Y [...];
34.2. Valstybinės žemės sklypo X perdavimo privačion nuosavybėn sandoris buvo panaikintas teismo tvarka, konstatavus A teisių pažeidimą dėl neišspręsto privažiavimo prie žemės sklypo Y klausimo [...];
34.3. Administraciniu aktu 2003 metais nustatytas kelio servitutas buvo panaikintas teismo tvarka, konstatavus, kad pažeistas reikalavimas tokį sprendimą priimti, tik parengus teritorijų planavimo dokumentą, kuriame būtų suprojektuotas kelio servitutas [...];
34.4. 2012 metais patvirtintas Detalusis planas, kuriame privažiavimui prie žemės sklypo Y buvo suprojektuotas kelio servitutas per žemės sklypą X [...]. Tačiau A ir B nesuderinus 2014 metais parengtų žemės sklypų kadastrinių duomenų bylų, 2012 metais patvirtinto Detaliojo plano sprendiniai (įskaitant ir kelio servitutą) liko neįgyvendinti [...];
34.5. Viena vertus, iš servituto kylančios teisės ir pareigos subjektams atsiranda tik įregistravus servitutą Nekilnojamojo turto registre [...]. Kelio servituto kaip daiktinės teisės registracijai Nekilnojamojo turto registre reikalinga pateikti arba sandorį, arba teismo sprendimą, arba administracinį aktą, kuriuo būtų nustatytas reikalingas servitutas.
Kita vertus, įstatymų leidėjas yra nustatęs žemės naudotojams pareigą laikytis teritorijų planavimo dokumentuose nustatytų reikalavimų [...].
Vadovaujantis Teritorijų planavimo įstatymo nuostatomis [...], 2012 metais patvirtintas Detalusis planas, kuriame buvo suprojektuotas kelio servitutas privažiavimui prie namų valdos žemės sklypo Y, yra teritorijų planavimo dokumentas, kuris yra privalomas ir valstybės institucijoms, ir visiems suplanuotoje teritorijoje veikiantiems asmenims;
34.6. Pareigą užtikrinti, kad žemės sklypų savininkai ir naudotojai laikytųsi teritorijų planavimo dokumentuose nustatytų reikalavimų, bei vykdydami ūkinę veiklą savo sklypuose, nepažeistų trečiųjų asmenų teisių, turi žemės naudojimo valstybinės kontrolės funkciją vykdanti institucija – NŽT [...]. NŽT teritorinių padalinių valstybės tarnautojai, patikrinimų metu nustatę valstybinės ir privačios žemės naudojimo reikalavimų pažeidimus, privalo užtikrinti pažeidimų pašalinimo klausimų sprendimą, administracinės atsakomybės pažeidėjams taikymą [...];
34.7. Institucijų atliktų patikrinimų vietoje dokumentuose yra fiksuota priežastis, dėl kurios pareiškėja neturi galimybės naudotis 2012 metais patvirtintame Detaliajame plane suprojektuotu privažiavimu prie jai priklausančio žemės sklypo – įvažiavimas užtvertas metaliniais vartais ir bordiūrais [...].“
9.2. Seimo kontrolierius rekomendavo NŽT užtikrinti tinkamą žemės naudojimo valstybinės kontrolės funkcijos atlikimą, kad pareiškėjai būtų sudarytos sąlygos naudotis valstybine žeme, 2012 metais patvirtintame detaliajame plane suprojektuota kaip privažiavimas prie žemės sklypo Y;
9.3. NŽT 2016 m. rugsėjo 2 d. raštu Nr. 1SS-2756-(9.12E.) Seimo kontrolierių informavo:
„[...]
NŽT Kauno miesto skyrius informavo žemės sklypo X naudotoją B, kad atlikus žemės sklypo X patikrinimus, buvo nustatyta, jog detaliajame plane suprojektuotas kelio servitutas, kuriuo numatytas patekimas į žemės sklypą Y, yra užtvertas metaliniais vartais, betoniniais bortais ir tvora, todėl ji turi atlaisvinti detaliajame plane suprojektuotą kelio servitutą, bei informavo, kad NŽT Kauno skyrius atliks patikrinimą vietoje, siekdamas nustatyti, ar pašalinti pirmiau minėti pažeidimai. [...]“;
9.4. Seimo kontrolierius rekomendavo ŽŪM pateikti išvadą, kokiu būdu žemės sklypo bendraturtė turi privažiuoti prie jai priklausančio nekilnojamojo turto, kol neišspręstas klausimas dėl kelio servituto įteisinimo;
9.5. ŽŪM 2016 m. kovo 16 d. rašte Nr. 3IN-344(8.1) Seimo kontrolieriui buvo nurodyta:
„[...]
Žemės sklypai formuojami vadovaujantis Žemės įstatymo, Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatymo bei Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 15 d. nutarimu Nr. 534 „Dėl Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatų patvirtinimo“, nustatyta tvarka.
Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522 „Dėl Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklių“, 11 punkte nurodyta, kad kadastriniai matavimai atliekami pagal teritorijų planavimo detaliuosius ir specialiuosius planus, institucijų, atsakingų už žemės sklypų formavimo valstybinėje žemėje organizavimą, patvirtintus žemės sklypų planus, naudojant topografinius planus bei kitą geodezinę ir topografinę medžiagą. Tai reiškia, kad formuojant žemės sklypą ir atliekant žemės sklypo kadastrinius matavimus, nustatant žemės sklypų ribų posūkio taškų ir riboženklių koordinates valstybinėje koordinačių sistemoje, žemės sklypo plane turi būti numatyti teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projekte nurodyti sprendiniai.
[...]
Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2 straipsnio 11 dalyje yra įtvirtinta žemės naudotojo sąvoka, pagal kurią žemės naudotojas – žemės savininkas arba kitas fizinis ar juridinis asmuo, užsienio organizacija, juridinio asmens ar užsienio organizacijos filialas, kurie naudoja žemę įstatymų, teisės aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu. Žemės savininkams, ir naudotojams atsiranda įstatymuose numatytos pareigos. Žemės įstatymo 21 straipsnyje nustatytos žemės savininkų ir kitų naudotojų pareigos, kurių privalo laikytis visi žemės naudotojai. Viena iš žemės naudotojų pareigų yra savo naudojamuose žemės sklypuose vykdant ūkinę ir kitą veiklą nepažeisti gretimų žemės sklypų savininkų ar naudotojų ir gyventojų teisių bei įstatymu saugomų interesų (Žemės įstatymo 21 straipsnio 7 dalis), taip pat laikytis žemės sklypui nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytų reikalavimų (Žemės įstatymo 21 straipsnio 2 dalis).
Taigi žemės sklypo X naudotojai privalo laikytis Žemės įstatymo 21 straipsnyje nurodytų pareigų ir leisti žemės sklypo Y savininkams įvažiuoti į jiems nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą, naudojant žemės sklypo X dalį, kuri Detaliajame plane suplanuota kaip privažiavimas (kelio servitutas) įvažiavimui į žemės sklypą. [...].“

10. NŽT 2019 m. kovo 22 d. rašte Nr. 1SS-570-(5.59E.) Seimo kontrolieriui nurodyta:
„[...] žemės sklypas, esantis <...> (dabartinis adresas <...>), ir žemės sklypas, esantis <...> (dabartinis adresas <...>), suprojektuoti Savivaldybės administracijos direktoriaus 2007 m. kovo 7 d. įsakymu Nr. A-804 „Dėl žemės sklypo <...> (kadastro Nr. <...>) detaliojo plano patvirtinimo“ patvirtintame detaliajame plane (toliau vadinama – 2007 m. Detalusis planas).
Kauno apskrities viršininkas 2007 m. liepos 11 d. įsakymu Nr. 02-01-8117 „Dėl žemės sklypų kadastro <...> kadastro duomenų nustatymo (Kauno m.)“ (toliau vadinama – įsakymas) patvirtino 2007 m. Detaliuoju planu pertvarkyto žemės sklypo (kadastro Nr. <...>) kadastro duomenis pagal UAB „D“ matininko E 2007 m. balandžio 16 d. parengtas šio žemės sklypo kadastro duomenų bylas. Remiantis VĮ Registro centro duomenimis, 1458 kv. m ploto žemės sklypas, esantis <...> (dabartinis adresas – <...>), ir 1299 kv. m, ploto žemės sklypas, esantis <...> (dabartinis adresas – <...>), Nekilnojamojo turto registre ir Nekilnojamojo turto kadastre įregistruoti 2007 m. liepos 12 d. ir šiems žemės sklypams suteikti kadastro Nr. <...> ir Nr. <...>.
[...] įvertinus 2007 m. Detalaus plano sprendinius nustatyta, kad privažiavimas nuo <...> g. prie žemės sklypo (kadastro Nr. <...>) ribų šiame detaliajame plane suprojektuotas žemės sklype (kadastro Nr. <...>) kaip servitutas „S-2 Inžinerinės infrastruktūros servitutas (104 kv. m.) tarp taškų <...> – teisė eiti, važiuoti keliu ir tiesti inžinerinius tinklus sklypo Nr. <...> naudotojui“ (toliau vadinama – kelio servitutas).
Įvertinus UAB „D“ matininko E 2007 m. balandžio 16 d. parengtą žemės sklypo (kadastro Nr. <...>) planą M 1:500 (toliau vadinama – Planas Nr. 1) nustatyta, kad šio plano grafinėje dalyje sutartiniu ženklu yra pažymėtas ir šio plano kitoje pusėje lentelėje įrašytas kelio servitutas aprašytas kaip „kelio servitutas – teisė važiuoti transporto priemonėmis (viešpataujantis daiktas) ir servitutas – teisė tiesti požemines ir antžemines komunikacijas (viešpataujantis daiktas) žemės sklype <...>“, kuris taip pat yra pažymėtas ir šio matininko 2007 m. balandžio 16 d. parengto žemės sklypo (kadastro Nr. <...>) plano M 1:500 (toliau vadinama – Planas Nr. 2) grafinėje dalyje, o šio plano kitoje pusėje lentelėje aprašytas kaip „kelio servitutas – teisė važiuoti transporto priemonėmis (tarnaujantis daiktas) ir servitutas – teisė tiesti požemines ir antžemines komunikacijas (tarnaujantis daiktas) per žemės sklypą <...> iki žemės sklypo <...>“.
Žemės sklypų kadastrinių matavimų tvarką reglamentuoja Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatai, patvirtinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 15 d. nutarimu Nr. 534 „Dėl Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatų patvirtinimo“ (toliau vadinama – Nuostatai), ir Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522 „Dėl Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklių“.
[...]
Servitutas yra daiktinė teisė, Lietuvos Respublikos civiliniame kodekse (toliau vadinama – CK) apibrėžiama kaip teisė į svetimą nekilnojamąjį daiktą, suteikiama naudotis tuo svetimu daiktu (tarnaujančiuoju daiktu), arba to daikto savininko teisės naudotis daiktu apribojimas, siekiant užtikrinti daikto, dėl kurio nustatomas servitutas (viešpataujančiojo daikto), tinkamą naudojimą. Žemės servitutai, kaip ir kiti servitutai, gali būti nustatomi 4 pagrindais: įstatymu, sandoriu, teismo sprendimu ir įstatymo numatytais atvejais – administraciniu aktu. Kadangi servitutas yra daiktinė teisė, o ne kadastro duomuo, todėl matininkai, atliekantys žemės sklypų kadastro duomenų nustatymo darbus, neturi teisės nustatyti servituto ir negali žemės sklypui nenustatyto servituto žymėti žemės sklypo plane.
Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 23 straipsnio l dalyje nurodyta, kad žemės servitutai nustatomi CK nustatytais pagrindais. Servitutų nustatymo administraciniu aktu atvejai ir tvarka nustatomi Žemės įstatymo 23 straipsnyje, kurio l dalyje nurodyta, kad administraciniu aktu servitutus nustato Nacionalinė žemės tarnyba vadovo arba jo įgalioto teritorinio padalinio vadovo sprendimu.
Žemės įstatymo 23 straipsnio 2 dalyje reglamentuojama, kad administraciniu aktu Vyriausybės nustatyta tvarka pagal patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų ar žemės valdos projektų sprendinius servitutai nustatomi:
1) valstybinės žemės sklypams, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus numatomi gražinti, perduoti ar suteikti nuosavybėn neatlygintinai, numatomi parduoti ar kitaip perleisti;
2) valstybinės žemės sklypams, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus numatomi išnuomoti ar perduoti neatlygintinai naudotis;
3) išnuomotiems ar perduotiems neatlygintinai naudotis valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, kai pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus numatomas kelio servitutas, suteikiantis teisę įvairiomis transporto priemonėmis privažiuoti ar naudojantis juo kaip pėsčiųjų taku prieiti prie kapinių, rekreacinių ir kitų gyventojų bendram naudojimui skirtų teritorijų bei gamtos ir kultūros paveldo teritorinių kompleksų ir objektų;
4) išnuomotiems ar perduotiems neatlygintinai naudotis valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, kai pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus numatomas servitutas, suteikiantis teisę tiesti centralizuotus (bendrojo naudojimo) inžinerinės infrastruktūros tinklus (požemines ir antžemines komunikacijas), kelius bei takus, jais naudotis ir juos aptarnauti;
5) valstybinės, savivaldybių ir privačios žemės sklypams, konsoliduotiems (pertvarkytiems) pagal žemės konsolidacijos projektą.
Atsižvelgiant į šias teisės aktų nuostatas, pažymėtina, kad NŽT teritorinių skyrių vadovai, privačios žemės sklypams teritorijų planavimo dokumentuose numatytus servitutus administraciniu aktu gali nustatyti tik išvardytais atvejais ir esant dėl servituto nustatymo viešpataujančiuoju tampančio daikto savininko išreikštai valiai dėl servituto nustatymo reikalingumo. Kitais atvejais servitutai privačios žemės sklypams nustatomi sandoriais arba teismo sprendimu.
Pažymėtina, kad pasitaiko atvejų, kai privačių žemės sklypų kadastro duomenų bylose įrašomi servitutai, kurie negali būti nustatyti administraciniu aktu ir nėra nustatyti sandoriais (dažniausiai įrašomi servitutai, kurie nenustatyti sandoriais, tačiau pažymėti detaliuosiuose planuose). NŽT nuomone, siekiant, kad duomenys apie servitutus dokumentuose, komplektuojamuose privačių žemės sklypų kadastro duomenų bylose, būtų nurodyti teisingai, teritorijų planavimo dokumentuose pažymėti žemės plotai, kuriuose numatoma nustatyti žemės servitutus, žemės sklypų planuose gali būti nurodomi, tačiau turi būti aiškiai pažymėta, kad tai numatomi (siūlomi) servitutai. Atkreiptinas dėmesys, kad siūlomo servituto įbraižymas žemės sklypo plane nereiškia servituto nustatymo.
Apibendrinant tai, kas išdėstyta, manytina, kad Plano Nr. l ir Plano Nr. 2 grafinėse dalyse bei kitoje šių planų pusėje esančioje lentelėje įrašytas kelio servitutas, kuris suprojektuotas 2007 m. Detaliajame plane, yra tik kaip siūlymas ir šio servituto įbraižymas Plane Nr. l ir Plane Nr. 2 nereiškia jo nustatymo. Kadangi privačiame žemės sklype (kadastro Nr. <...>) kelio servituto nustatymas administraciniu aktu nebuvo galimas, o 2007 m. Detaliajame plane suprojektuotas šis kelio servitutas nebuvo nustatytas sandoriu ar teismo sprendimu, todėl Įsakymu buvo nustatyti tik šio žemės sklypo kadastro duomenys, o kelio servitutas nebuvo įrašytas į Nekilnojamojo turto registrą ir Nekilnojamojo turto kadastrą. [...].“

11. NŽT 2019 m. balandžio 1 d. rašte Nr. 1SS-611-(5.59E.) Seimo kontrolieriui nurodyta:
„[...] Informuojame, kad NŽT Skyrius, vadovaudamasis Nacionalinės žemės tarnybos atliekamų faktinių duomenų patikrinimų vietovėje tvarkos aprašu, patvirtintu NŽT direktoriaus 2012 m. lapkričio 23 d. įsakymu Nr. 1P-(1.3.)-475 „Dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos atliekamų faktinių duomenų patikrinimų vietovėje tvarkos aprašo patvirtinimo“, 2019 m. kovo 26 d. atliko žemės sklypo (kadastro Nr. <...>) naudojimo patikrinimą, surašė faktinių duomenų patikrinimo aktą Nr. FD-219-(14.8.129.), parengė situacijos schemą ir atliko situacijos fotofiksaciją [...]. Faktinių aplinkybių patikrinimo vietoje metu nustatyta, kad į žemės sklypą (kadastro Nr. <...>) patenkama privažiavimo keliu, įrengtu žemės sklypo (kadastro Nr. <...>) ribose, t. y. žemės sklypo (kadastro Nr. <...>) savininkas nedraudžia žemės sklypo (kadastro Nr. <...>) savininkui naudotis vietoje įrengtu privažiavimo keliu, kuris Savivaldybės administracijos direktoriaus 2007 m. kovo 7 d. įsakymu Nr. A-804 „Dėl žemės sklypo <...> (kadastro Nr. <...>) detaliojo plano patvirtinimo“ patvirtintame detaliajame plane suprojektuotas kaip servitutas „S–2 Inžinerinės infrastruktūros servitutas (104 kv. m.) tarp taškų <...> – teisė eiti, važiuoti keliu ir tiesti inžinerinius tinklus sklypo Nr. <...> naudotojui“.

Tyrimui reikšmingos teisės aktų nuostatos

12. Lietuvos Respublikos Konstitucijos:
5 straipsnis:
„[...] Valdžios įstaigos tarnauja žmonėms.“

13. Europos Parlamento patvirtinto Europos tinkamo administravimo elgesio kodekso:
Straipsnis 1. Bendroji nuostata
„Santykiuose su visuomene, institucijos ir jų valdininkai turi gerbti normas, nustatytas šiame tinkamo administravimo elgesio kodekse, toliau – „kodeksas“.“
Straipsnis 5. Diskriminacijos nebuvimas
„1. Nagrinėdamas visuomenės prašymus ir priimdamas sprendimus, valdininkas turi užtikrinti, kad būtų paisoma lygybės principo. Tose pačiose situacijose su visais visuomenės nariais turi būti elgiamasi vienodai.
2. Jei elgiamasi skirtingai, valdininkas turi užtikrinti, kad tai pateisina objektyvios konkretaus atvejo priežastys.“
Straipsnis 10. Teisėti lūkesčiai, nuoseklumas ir patarimas
„1. Valdininkas turi būti nuoseklus savo administraciniame elgesyje ir administraciniame institucijos darbe. Valdininkas turi vadovautis institucijoje nusistovėjusia administracine tvarka, nebent konkrečiu atveju teisėti raštiški pagrindai leidžia nukrypti nuo šios tvarkos.
2. Valdininkas turi gerbti teisėtus ir pagrįstus visuomenės narių lūkesčius, atsižvelgdamas į ankstesnę institucijos veiklą. [...].“

14. Lietuvos Respublikos civilinio kodekso:
4.124 straipsnis. Servituto nustatymo pagrindai ir momentas
„1. Servitutą gali nustatyti įstatymai, sandoriai ir teismo sprendimas, o įstatymo numatytais atvejais – administracinis aktas.
2. Iš servituto kylančios teisės ir pareigos subjektams atsiranda tik įregistravus servitutą, išskyrus atvejus, kai servitutą nustato įstatymai. [...].“
4.125 straipsnis. Servituto nustatymas sandoriais
„Sandoriais nustatyti servitutus turi teisę tik pats tarnaujančiuoju tampančio daikto savininkas.“
4.126 straipsnis. Servituto nustatymas teismo sprendimu
„1. Teismo sprendimu servitutas nustatomas, jeigu savininkai nesusitaria, o nenustačius servituto nebūtų įmanoma normaliomis sąnaudomis daikto naudoti pagal paskirtį.
2. Daikto savininkas ar valdytojas gali kreiptis į teismą dėl servituto nustatymo teismo sprendimu.“

15. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo:
1 straipsnis. Įstatymo paskirtis:
„Šis įstatymas sudaro prielaidas įgyvendinti Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatą, kad visos valdžios įstaigos tarnauja žmonėms; nustato viešojo administravimo principus, viešojo administravimo sritis, viešojo administravimo subjektų sistemą ir administravimo procedūros organizavimo pagrindus; garantuoja asmenų teisę apskųsti viešojo administravimo subjektų veiksmus, neveikimą ar administracinius sprendimus, taip pat teisę į įstatymais pagrįstą ir objektyvų asmenų prašymų, skundų ir pranešimų nagrinėjimą [...].“
2 straipsnis. Pagrindinės šio įstatymo sąvokos:
„1. Viešasis administravimas – įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti: administracinių sprendimų priėmimas, įstatymų ir administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė, įstatymų nustatytų administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas ir viešojo administravimo subjekto vidaus administravimas.
[...]
14. Prašymas – su asmens teisių ar teisėtų interesų pažeidimu nesusijęs asmens kreipimasis į viešojo administravimo subjektą prašant suteikti administracinę paslaugą, priimti administracinį sprendimą arba atlikti kitus teisės aktuose nustatytus veiksmus. [...].“
3 straipsnis. Viešojo administravimo principai:
„Viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi šiais principais:
1) įstatymo viršenybės. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais;
2) objektyvumo. Šis principas reiškia, kad administracinio sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs;
[...]
13) išsamumo. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektas į prašymą ar skundą turi atsakyti aiškiai ir argumentuotai, nurodydamas visas prašymo ar skundo nagrinėjimui įtakos turėjusias aplinkybes ir konkrečias teisės aktų nuostatas, kuriomis rėmėsi vertindamas prašymo ar skundo turinį“; [...].“

16. Lietuvos Respublikos žemės įstatymo:
21 straipsnis. Žemės savininkų ir kitų naudotojų pareigos
„Žemės savininkai ir kiti naudotojai privalo:
[...]
2) laikytis žemės sklypui nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytų reikalavimų;
[...]
7) savo naudojamuose žemės sklypuose vykdydami ūkinę ir kitą veiklą, nepažeisti gretimų žemės sklypų savininkų ar naudotojų ir gyventojų teisių ir įstatymų saugomų interesų; [...].“
23 straipsnis. Žemės servitutai
„1. Žemės servitutai nustatomi Civilinio kodekso nustatytais pagrindais. Servitutų nustatymo administraciniu aktu atvejai ir tvarka nustatomi šiame straipsnyje. Administraciniu aktu servitutus nustato Nacionalinė žemės tarnyba vadovo arba jo įgalioto teritorinio padalinio vadovo sprendimu.
2. Administraciniu aktu Vyriausybės nustatyta tvarka pagal patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų ar žemės valdos projektų sprendinius servitutai nustatomi:
1) valstybinės žemės sklypams, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus numatomi grąžinti, perduoti ar suteikti nuosavybėn neatlygintinai, numatomi parduoti ar kitaip perleisti;
2) valstybinės žemės sklypams, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus numatomi išnuomoti ar perduoti neatlygintinai naudotis;
3) išnuomotiems ar perduotiems neatlygintinai naudotis valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, kai pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus numatomas kelio servitutas, suteikiantis teisę įvairiomis transporto priemonėmis privažiuoti ar naudojantis juo kaip pėsčiųjų taku prieiti prie kapinių, rekreacinių ir kitų gyventojų bendram naudojimui skirtų teritorijų bei gamtos ir kultūros paveldo teritorinių kompleksų ir objektų;
4) išnuomotiems ar perduotiems neatlygintinai naudotis valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, kai pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus numatomas servitutas, suteikiantis teisę tiesti centralizuotus (bendrojo naudojimo) inžinerinės infrastruktūros tinklus (požemines ir antžemines komunikacijas), kelius bei takus, jais naudotis ir juos aptarnauti;
5) valstybinės, savivaldybių ir privačios žemės sklypams, konsoliduotiems (pertvarkytiems) pagal žemės konsolidacijos projektą. [...].“

17. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo:
17 straipsnis. Detalieji planai, objektai ir uždaviniai:
„[...] 3. Detalieji planai yra privalomi valstybės ir savivaldybių institucijoms ir suteikia teisę joms veikti planuojant lėšas. Detalieji planai privalomi visiems suplanuotoje teritorijoje veikiantiems fiziniams ir juridiniams asmenims ar kitoms organizacijoms.“

18. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo:
1 straipsnis. Įstatymo paskirtis
„1. Šis įstatymas nustato teisėkūros principus, teisėkūros stadijas, valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų, kitų teisėkūroje dalyvaujančių asmenų teises ir pareigas.“
3 straipsnis. Teisėkūros principai
„1. Teisėkūros principai išreiškia tam tikrus imperatyvius reikalavimus, keliamus teisėkūroje dalyvaujantiems subjektams, siekiant sukurti vientisą, nuoseklią, darnią ir veiksmingą teisės sistemą.
2. Teisėkūroje vadovaujamasi šiais principais:
[...]
6) aiškumo, reiškiančiu, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas;
7) sistemiškumo, reiškiančiu, kad teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės teisinės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina.“

19. Septynioliktosios Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos:
„[...]
230. Formuosime aiškią ir skaidrią teisinę bazę, grindžiamą gero valdymo principais. Skatinsime nuolatines praktikų, akademikų bei pilietinės visuomenės diskusijas dėl konkrečias sritis reglamentuojančios teisės tobulinimo, perteklinių, neaiškių, skirtingoms interpretacijoms galimybę sudarančių teisės aktų nuostatų įvardijimo ir efektyviausių jų taisymo būdų.

20. Asmenų prašymų nagrinėjimo ir jų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose, įstaigose ir kituose viešojo administravimo subjektuose taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. rugpjūčio 22 d. nutarimu Nr. 875 (su pakeitimais):
„1. Prašymų ir skundų nagrinėjimo ir asmenų aptarnavimo viešojo administravimo subjektuose taisyklės (toliau – Taisyklės) reglamentuoja prašymų ir skundų nagrinėjimą ir asmenų aptarnavimą viešojo administravimo subjektuose (toliau – institucijos).
[...]
35. Atsakymai į prašymus parengiami atsižvelgiant į jo turinį:
35.1. į prašymą suteikti administracinę paslaugą – išduoti dokumentą, jo kopiją, nuorašą ar išrašą, patvirtinantį tam tikrą juridinį faktą, – atsakoma suteikiant prašomą administracinę paslaugą arba nurodomos atsisakymo tai padaryti priežastys;
35.2. į prašymą pateikti institucijos turimą informaciją atsakoma pateikiant prašomą informaciją Lietuvos Respublikos teisės gauti informaciją iš valstybės ar savivaldybių institucijų ir įstaigų įstatymo nustatyta tvarka arba nurodomos atsisakymo tai padaryti priežastys;
35.3. į prašymą priimti administracinį sprendimą – atsakoma pateikiant atitinkamo priimto dokumento kopiją, išrašą ar nuorašą arba nurodomos atsisakymo tai padaryti priežastys;
35.4. į kitus prašymus – atsakoma laisva forma arba nurodomos atsisakymo tai padaryti priežastys. [...].“

21. Žemės servitutų nustatymo administraciniu aktu taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. spalio 14 d. nutarimu Nr. 1289:
„[...]
2. Pagal šias Taisykles nustatomi šie žemės servitutai:
2.1. valstybinės žemės sklypams, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentus numatomi grąžinti, perduoti ar suteikti nuosavybėn neatlygintinai, parduoti ar kitaip perleisti;
2.2. valstybinės žemės sklypams, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentus numatomi išnuomoti ar perduoti neatlygintinai naudoti;
2.3. išnuomotiems ar perduotiems neatlygintinai naudoti valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, kai pagal teritorijų planavimo dokumentus numatomas kelio servitutas, suteikiantis teisę įvairiomis transporto priemonėmis privažiuoti ar naudojantis juo kaip pėsčiųjų taku prieiti prie kapinių, rekreacinių ir kitų gyventojų bendram naudojimui skirtų teritorijų, gamtos ir kultūros paveldo teritorinių kompleksų ir objektų;
2.4. išnuomotiems ar perduotiems neatlygintinai naudoti valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, kai pagal teritorijų planavimo dokumentus numatomas servitutas, suteikiantis teisę tiesti centralizuotus (bendro naudojimo) inžinerinės infrastruktūros tinklus (požemines ir antžemines komunikacijas), kelius ir takus, jais naudotis ir juos prižiūrėti.“

22. Žemės ūkio ministerijos nuostatai:
„[...]
8. Žemės ūkio ministerijos veiklos tikslai yra formuoti valstybės politiką [...] žemės reformos, žemėtvarkos, geodezijos, kartografijos, nekilnojamojo turto kadastro, žemės naudojimo valstybinės kontrolės, [...] srityse ir organizuoti, koordinuoti ir kontroliuoti šios valstybės politikos įgyvendinimą.
9. Žemės ūkio ministerija, siekdama jai nustatytų veiklos tikslų, atlieka šias funkcijas:
9.1. pagal kompetenciją rengia [...], žemės reformos, žemėtvarkos, geodezijos, kartografijos, nekilnojamojo turto kadastro, žemės naudojimo valstybinės kontrolės, [...] srities įstatymų, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų ir kitų teisės aktų projektus;
[...]
9.46. koordinuoja žemės tvarkymo ir administravimo, žemės reformos, žemėtvarkos projektavimo, kraštovaizdžio išsaugojimo ir nekilnojamojo turto kadastro darbus, organizuoja šių darbų kontrolę, taip pat koordinuoja žemės naudojimo valstybinę kontrolę;
[...]
9.66. teisės aktų nustatyta tvarka nagrinėja asmenų skundus, pranešimus ir prašymus, siekia, kad būtų išspręstos juose keliamos problemos; [...].“

23. Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522 „Dėl Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklių“:
„1. Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklės (toliau – Taisyklės) reglamentuoja nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų, kadastro duomenų surinkimo, tikslinimo bei apdorojimo tvarką
[...]
6. Žemės sklypų kadastriniai matavimai atliekami pagal teritorijų planavimo dokumentus – detaliuosius ar specialiuosius planus, žemės valdos projektus, institucijų, atsakingų už žemės sklypų formavimo valstybinėje žemėje organizavimą, patvirtintus žemės planus.
[...]
36. Žemės sklypo savininkui ar naudotojui pageidaujant, žemės sklypo plane gali būti pažymėti teritorijų planavimo dokumente suprojektuoti (administraciniu aktu, sandoriu ar teismo sprendimu žemės sklypui nenustatyti) žemės servitutai, nurodant, kad tai yra siūlomi nustatyti servitutai. [...].“

Tyrimui reikšminga teismų praktika

24. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime byloje Nr. 51/01-26/02-19/03-22/03-26/03-27/03 konstatavo:
„[...] Valstybės tarnyba turi veikti paklusdama tik Konstitucijai ir teisei. Kiekviena valstybės ar savivaldybės institucija, per kurią vykdomos valstybės funkcijos, kiekvienas valstybės tarnautojas turi paisyti teisėtumo reikalavimų. Valstybės tarnautojai turi nepiktnaudžiauti jiems nustatytomis galiomis, nepažeisti teisės aktų reikalavimų. Konstitucinis Teismas 2000-06-30 nutarime konstatavo, kad valstybės institucijos, pareigūnai turi saugoti, ginti žmogaus teises ir laisves; ypač svarbu, kad, vykdydami jiems patikėtas funkcijas, jie patys nepažeistų žmogaus teisių ir laisvių [...].
[…] Konstitucinis Teismas 2004-07-01 nutarime ir 2004-11-05 išvadoje konstatavo, kad Konstitucijoje yra įtvirtintas atsakingo valdymo principas. Valdžios atsakomybė visuomenei – teisinės valstybės principas, kuris įtvirtintas Konstitucijoje nustačius, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms [...].“

25. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d. nutarimai).

Tyrimo išvados

26. Atsižvelgiant į skunde nurodytas ir tyrimo metu paaiškėjusias aplinkybes, tyrimą tikslinga atlikti, išskiriant šiuos klausimus:
26.1. dėl galimybės naudotis detaliajame plane suprojektuotu pravažiavimu, kol neišspręstas kelio servituto įteisinimo klausimas;
26.2. dėl teisinio reguliavimo aiškumo ir efektyvumo principų neužtikrinimo;
26.3. dėl teisės į tinkamą viešąjį administravimą pažeidimo.

Dėl galimybės naudotis detaliajame plane suprojektuotu pravažiavimu, kol neišspręstas kelio servituto įteisinimo klausimas

27. Atsižvelgiant į tyrimo metu gautą informaciją, atkreiptinas dėmesys į šiuos momentus:
27.1. Pareiškėjas kreipėsi į Seimo kontrolierių dėl ŽŪM pareigūnų veiksmų, netinkamai išnagrinėjus jo kreipimusis, susijusius su galimybe naudotis 2007 metais patvirtintame detaliajame plane suprojektuotu pravažiavimu. Teisės į tinkamą viešąjį administravimą pažeidimo klausimą Seimo kontrolierius nagrinėja atskiroje tyrimo išvadų dalyje (žr. pažymos 33–36 punktus).
27.2. Pareiškėjo skunde nurodytas žemės sklypas, <...>, buvo suformuotas 2007 metais patvirtintu detaliuoju planu, pagal kurio sprendinius privažiavimas prie jo buvo numatytas žemės sklype, <...>, suprojektuotu servitutiniu keliu (žr. pažymos 10–11 punktus).
27.3. Viena vertus, Civilinis kodeksas nustato, kad iš servituto kylančios teisės ir pareigos subjektams atsiranda tik įregistravus servitutą (žr. pažymos 14 punktą). Tačiau Žemės įstatymo 21 straipsnyje (žr. pažymos 16 punktą) nustatytos žemės savininkų pareigos, kurių privalo laikytis visi žemės naudotojai (tiek privačių sklypų savininkai, tiek valstybinių sklypų naudotojai); viena iš tokių pareigų yra savo naudojamuose sklypuose vykdant veiklą nepažeisti gretimų sklypų savininkų, ar naudotojų bei gyventojų teisių ir įstatymų saugomų interesų, laikytis žemės sklypui nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, teritorijų planavimo dokumentuose nustatytų reikalavimų.
Teisinio reglamentavimo, susijusio su prievole leisti kitam asmeniui naudotis privačios žemės dalimi, kurioje teritorijų planavimo dokumente suprojektuotas pravažiavimas, bet neįteisintas kelio servitutas, tinkamumo klausimą Seimo kontrolierius nagrinėja atskiroje tyrimo išvadų dalyje (žr. pažymos 30–32 punktus).
27.4. NŽT pateiktais duomenimis, 2019 m. kovo 26 d. atlikus žemės naudojimo valstybinės kontrolės patikrinimą, buvo nustatyta, kad į žemės sklypą, <...>, patenkama privažiavimo keliu, įrengtu žemės sklypo, <...>, ribose (žr. pažymos 11 punktą). Konstatuota, kad šio žemės sklypo savininkas nedraudžia Pareiškėjui naudotis įrengtu privažiavimo keliu, kuris 2007 metais patvirtintame detaliajame plane suprojektuotas kaip servitutas. Patikrinimo metu darytose fotonuotraukose matyti vartai, apie kuriuos patikrinimo akte neužsiminta. Pareiškėjo teigimu, žemės sklypo, <...>, savininkas „grasina vartus užrakinti“ (žr. pažymos 2.3 punktą), kas atimtų galimybę privažiuoti prie žemės sklypo, <...>.

28. Atsižvelgiant į tai, kad vienas iš ŽŪM veiklos tikslų yra formuoti valstybės politiką žemės naudojimo valstybinės kontrolės srityje, organizuoti, koordinuoti ir kontroliuoti valstybės politikos šioje srityje įgyvendinimą (žr. pažymos 22 punktą), šiai institucijai tikslinga rekomenduoti pateikti išvadas į klausimus:
28.1. ar teisėtas yra rakinamų vartų, užtveriančių pravažiavimą į kitą žemės sklypą, įrengimas teritorijų planavimo dokumente suprojektuoto, bet neįteisinto ir Nekilnojamojo turto registre neįregistruoto kelio servituto vietoje;
28.2. kokių veiksmų turi imtis žemės naudojimo valstybinės kontrolės patikrinimą atliekantys specialistai, privataus žemės sklypo ribose radę užrakintus vartus teritorijų planavimo dokumente suprojektuoto, bet neįteisinto ir Nekilnojamojo turto registre neįregistruoto kelio servituto vietoje.

29. Pagal Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 6 punkto ir 17 straipsnio 4 dalies nuostatas, skundo tyrimo metu paaiškėjus, kad skundas nagrinėtinas kitoje institucijoje, skundo tyrimas nutraukiamas.
Atsižvelgiant į tai, kad galimybės naudotis detaliajame plane suprojektuotu pravažiavimu, kol neįteisintas kelio servitutas, užtikrinimo klausimas spręstinas valstybės politiką žemės naudojimo valstybinės kontrolės srityje formuojančioje, jos įgyvendinimą organizuojančioje, koordinuojančioje ir kontroliuojančioje ŽŪM (žr. pažymos 22 ir 28 punktus), vadovaujantis Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 3 punktu, šios skundo dalies tyrimas nutrauktinas.

Dėl teisinio reguliavimo aiškumo ir efektyvumo principų neužtikrinimo

30. Atsižvelgiant į informaciją, susijusią su šioje dalyje nagrinėjamu klausimu, atkreiptinas dėmesys į šiuos momentus:
30.1. Kaip iliustruoja šioje pažymoje nagrinėtas pavyzdys (žr. pažymos 4–8 ir 10–11 punktus), praktikoje kyla privažiavimo prie žemės sklypų problemos, kai teritorijų planavimo dokumente suprojektuoti kelio servitutai neįteisinti, t. y. kol nesudarytas suinteresuotų asmenų notariškai patvirtintas sandoris ar nepriimtas teismo sprendimas;
30.2. Viena vertus, Civilinis kodeksas nustato, kad iš servituto kylančios teisės ir pareigos subjektams atsiranda tik įregistravus servitutą (žr. pažymos 14 punktą).
Kita vertus, Žemės įstatymo 21 straipsnyje (žr. pažymos 16 punktą) nustatytos žemės savininkų pareigos, kurių privalo laikytis visi žemės naudotojai; viena iš tokių pareigų yra savo naudojamuose sklypuose vykdant veiklą nepažeisti gretimų sklypų savininkų, ar naudotojų bei gyventojų teisių ir įstatymų saugomų interesų, laikytis žemės sklypui nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, teritorijų planavimo dokumentuose nustatytų reikalavimų.
Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklėse nustatyta, kad kadastriniai matavimai atliekami pagal teritorijų planavimo detaliuosius ir specialiuosius planus, institucijų, atsakingų už žemės sklypų formavimo valstybinėje žemėje organizavimą, patvirtintus žemės sklypų planus, naudojant topografinius planus bei kitą geodezinę ir topografinę medžiagą (žr. pažymos 23 punktą). Anot ŽŪM 2016 metais pateiktos išvados, tai reiškia, kad formuojant žemės sklypą ir atliekant žemės sklypo kadastrinius matavimus, nustatant žemės sklypų ribų posūkio taškų ir riboženklių koordinates valstybinėje koordinačių sistemoje, žemės sklypo plane turi būti numatyti teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projekte nurodyti sprendiniai (žr. pažymos 9.5 punktą). Tuo tarpu kadastrinių matavimų kontrolę vykdanti NŽT išsakiusi poziciją, kad matininkai, atliekantys žemės sklypo kadastro duomenų nustatymo darbus, neturi teisės nustatyti servituto ir negali žemės sklypui nenustatyto servituto žymėti žemės sklypo plane (žr. pažymos 10 punktą);
30.3. ŽŪM 2016 metais teiktoje išvadoje konstatavo, kad nesant įteisinto servituto, žemės naudotojai privalo leisti greta esančio sklypo savininkams pravažiuoti detaliajame plane suprojektuotu servitutu (žr. pažymos 5 punktą), o Pareiškėjo skunde nurodytu atveju nurodė, kad iš servituto kylančios teisės ir pareigos subjektams atsiranda tik įregistravus servitutą (žr. pažymos 8 punktą).
30.4. Nagrinėjamu atveju žemės naudojimo valstybinę kontrolę atliekančios NŽT specialistai, atlikę patikrinimą (žr. pažymos 11 punktą), konstatavo, kad žemės sklypo savininkas leidžia greta esančio sklypo savininkui pravažiuoti, t. y. žemės sklypo, <...>, savininkų galimybė privažiuoti prie savo sklypo priklauso nuo žemės sklypo, <...>, savininkų geranoriškumo. Situacija bet kuriuo momentu gali pasikeisti, nesant aiškaus reglamentavimo, ar privalo žemės sklypo savininkai leisti pravažiuoti pro savo sklypą tretiesiems asmenims, kol teritorijų planavimo dokumente suprojektuotas servitutas nėra įteisintas (nesudarytas notariškai patvirtintas sandoris arba nepriimtas teismo sprendimas) ir registruotas Nekilnojamojo turto registre. Tokia situacija kelia įtampą ir konfliktines situacijas tarp sklypų savininkų (naudotojų);
30.5. Be to, neaišku, kaip turėtų elgtis žemės naudojimo valstybinės kontrolės funkciją vykdantys pareigūnai, nustatę, kad teritorijų planavimo dokumente suprojektuoto, bet neįteisinto Nekilnojamojo turto registre kelio servituto vietoje įrengti rakinami vartai ir nevykdoma Žemės įstatyme numatyta pareiga laikytis teritorijų planavimo dokumento sprendinių. Neaišku, ar tokioje situacijoje turi būti fiksuojamas pažeidimas, ar turi būti užtikrinamas pravažiavimas pagal teritorijų planavimo dokumente patvirtintą sprendinį;
30.6. Pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose [...], veikimas viršijant kompetencijos ribas pažeidžia Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtintus įstatymo viršenybės bei nepiktnaudžiavimo valdžia principus [...] ir yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu;
30.7. Teisėkūros pagrindų įstatyme įtvirtinti teisėkūros aiškumo ir efektyvumo principai išreiškia tam tikrus imperatyvius reikalavimus, įpareigojančius teisėkūroje dalyvaujančius subjektus siekti sukurti vientisą, darnią ir veiksmingą teisės sistemą (žr. pažymos 18 punktą);
30.8. Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklėse nustatyta galimybė žemės sklypo savininkui (naudotojui) pasirinkti, ar žemės sklypo plane žymėti teritorijų planavimo dokumente suprojektuotus servitutus (žr. pažymos 23 punktą). Pagrįstai gali būti keliamas klausimas, ar ši nuostata neprieštarauja Žemės įstatyme žemės sklypų savininkams (naudotojams) nustatytam imperatyviai nuostatai laikytis teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytų reikalavimų (įskaitant ir suprojektuotus servitutus).
Vienas iš teisėkūros principų (sistemiškumo) (žr. pažymos 18 punktą) reikalauja, kad žemesnės teisinės galios teisės aktai (šiuo atveju – Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklės) neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams (šiuo atveju – Žemės įstatymui);
30.9. Lietuvos Respublikos Vyriausybė yra įsipareigojusi gerinti teisės aktų kokybę, stiprinti valstybės institucijų tarpusavio bendradarbiavimą, formuoti aiškią ir skaidrią teisinę bazę, grindžiamą gero valdymo principais (žr. pažymos 19 punktą).
30.10. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d. nutarimai; [...]) (žr. pažymos 25 punktą).

31. Apibendrinant tai, kas išdėstyta, tenka konstatuoti, kad galiojantis teisinis reglamentavimas neduoda vienareikšmiško atsakymo dėl žemės sklypų savininkų (naudotojų) prievolės leisti kitiems asmenims naudotis jų sklypuose teritorijų planavimo dokumentuose suprojektuotais, tačiau neįteisintais kelio servitutais. Institucijos skirtingai interpretuoja teisės aktų nuostatas, kyla konfliktinės situacijos tarp žemės sklypų savininkų, neefektyviai naudojamas institucijų pareigūnų darbo laikas nuolatiniams faktinių aplinkybių patikrinimams. Teisinio reglamentavimo neaiškumai nesuderinami nei su teisėkūros aiškumo, efektyvumo, sistemiškumo, nei su teisėtumo bei atsakingo valdymo principais (žr. pažymos 12, 15, 19 ir 24–25 punktus), todėl, vadovaujantis Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, ši tyrimo dalis pripažintina pagrįsta.

32. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Lietuvos Respublikos Vyriausybei tikslinga rekomenduoti:
32.1. atkreipti dėmesį į tai, kad praktikoje kyla konfliktinės situacijos tarp privačių žemės sklypų savininkų dėl privažiavimo prie sklypų, kol neįteisintas teritorijų planavimo dokumente suprojektuotas kelio servitutas; nesant aiškaus reglamentavimo, nuoseklios atsakingų institucijų pozicijos (žr. pažymos 30 punktą), nėra užtikrinamas teisėkūros aiškumo, efektyvumo, sistemiškumo, teisėtumo ir atsakingo valdymo principų įgyvendinimas (žr. pažymos 31 punktą);
32.2. užtikrinti, kad būtų sprendžiamas teisinio reglamentavimo, nurodyto pažymos 30 punkte, keitimo klausimas, įgyvendinant teisėkūros aiškumo, efektyvumo, sistemiškumo, teisėtumo ir atsakingo valdymo principus.

Dėl teisės į tinkamą viešąjį administravimą pažeidimo

33. Atsižvelgiant į informaciją, susijusią su šioje dalyje nagrinėjamu klausimu, atkreiptinas dėmesys į šiuos momentus:
33.1. Pareiškėjas kreipėsi į Seimo kontrolierių dėl ŽŪM pareigūnų netinkamai išnagrinėtų prašymų, „dvigubų standartų“ taikymo, nagrinėjant analogiškus atvejus.
33.2. Pareiškėjas 2018 m. rugpjūčio 14 d. kreipėsi į ŽŪM (žr. pažymos 5 punktą), prašydamas nurodyti teisinį mechanizmą, kaip būtų galima įgyvendinti 2007 metais patvirtinto detaliojo plano sprendinius, susijusius su privažiavimu prie žemės sklypo, <...>. Pareiškėjas prašė ŽŪM nurodyti kelio servituto įteisinimo būdą (išskyrus teismo sprendimą ir sandorį). Nesant tokio būdo, Pareiškėjas prašė nurodyti konkretų teisinį pagrindą.
Be to, Pareiškėjas savo kreipimesi pateikė nuorodą į konkretų išanalizuotą atvejį, kuriame ŽŪM išvada buvo patalpinta institucijos internetinėje svetainėje (žr. pažymos 9.5 papunktį). Pareiškėjo nurodytoje ŽŪM 2016 metų išvadoje buvo konstatuota, kad žemės sklypo naudotojai, kurių sklype buvo suprojektuotas, bet neįteisintas servitutas, privalo laikytis Žemės įstatymo 21 straipsnyje nurodytų pareigų ir leisti greta esančio žemės sklypo savininkams įvažiuoti į jiems nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą, naudojant žemės sklypo dalį, detaliajame plane suplanuotą įvažiavimui į žemės sklypą.
Pareiškėjas, remdamasis nurodytu analogišku atveju, tikėjosi gauti analogišką išvadą dėl galimybės žemės sklypo, <...>, bendraturčiams privažiuoti prie jiems priklausančio žemės sklypo per žemės sklypą, <...>, kol neišspręstas klausimas dėl kelio servituto įteisinimo.
33.3. Į Pareiškėjo 2018 m. rugpjūčio 14 d. kreipimąsi (žr. pažymos 5 punktą) atsakyta ŽŪM 2018 m. rugpjūčio 27 d. raštu (žr. pažymos 6 punktą). Rašte nurodyti servitutų nustatymo būdai, teisės aktai, reglamentuojantys servitutų nustatymą, paaiškinti servituto nustatymo administraciniu aktu subjektas, atvejai, kada servitutai nustatomi administraciniu aktu.
ŽŪM konstatavo, kad Pareiškėjo kreipimesi nurodytoje situacijoje nėra teisinio pagrindo servitutą nustatyti administraciniu aktu.
Nors Pareiškėjas kreipimęsi akcentavo sąlygą „kol neišspręstas klausimas dėl kelio servituto įteisinimo“, ŽŪM 2018 m. rugpjūčio 27 d. rašte nėra atsakymo į klausimą dėl žemės sklypo, <...>, bendraturčių galimybės privažiuoti prie jiems priklausančio žemės sklypo per žemės sklypą, <...>, kol neišspręstas klausimas dėl kelio servituto įteisinimo.
33.4. Negavęs prašytos konsultacijos, Pareiškėjas į ŽŪM kreipėsi pakartotinai (žr. pažymos 7 punktą), papildydamas savo kreipimąsi klausimu apie žemės sklypo, <...>, savininkų pareigas pagal Žemės įstatymo reikalavimus.
ŽŪM 2018 m. spalio 10 d. rašte (žr. pažymos 8 punktą) pacituotos tik Žemės įstatymo nuostatos, reglamentuojančios žemės sklypų savininkų ir naudotojų pareigas, nekonkretizuojant žemės sklypo, <...>, savininkų prievolės laikytis 2007 metais patvirtintame detaliajame plane nustatytų reikalavimų (įskaitant ir suprojektuotą kelio servitutą).
ŽŪM 2018 m. spalio 10 d. rašte taip pat nėra ir aiškaus atsakymo į klausimą, kokiu būdu žemės sklypo, <...>, bendraturčiai turi privažiuoti prie jiems priklausančio nekilnojamojo turto, kol neišpręstas klausimas dėl kelio servituto įteisinimo. Tik atkreiptas dėmesys į tai, kad žemės sklypui, <...>, kelio servitutas nenustatytas, siūlant imtis priemonių servituto nustatymui sandoriu ar teismo sprendimu.
33.5. Pagal teisinį reglamentavimą, kiekvienas viešojo administravimo subjektas įpareigotas atsakymus į prašymus parengti, atsižvelgiant į jų turinį (žr. pažymos 20 punktą). Išsamumo principas, kuriuo savo veikloje privalo vadovautis viešojo administravimo subjektai, reikalauja į prašymą atsakyti aiškiai ir argumentuotai, nurodant visas prašymo nagrinėjimui įtakos turėjusias aplinkybes ir konkrečias teisės aktų nuostatas, kuriomis remtasi, vertinant prašymo turinį (žr. pažymos 15 punktą).
33.6. Valstybinės lietuvių kalbos komisijos Konsultacijų banke nurodyta, kad „analogiškas – panašus, toks pat, atitinkantis ką nors (Tarptautinių žodžių žodynas, Vilnius, 2013, p. 40).“
33.7. ŽŪM teiginys, kad situacijos nėra analogiškos, vertintinas nevienareikšmiškai; viena vertus, nurodytos situacijos skiriasi objektais (Pareiškėjo skunde nurodytu atveju pravažiavimas detaliajame plane suprojektuotas privačiame žemės sklype, tuo tarpu ŽŪM 2016 m. teiktoje išvadoje nurodytu atveju pravažiavimas buvo suprojektuotas valstybinėje žemėje); kita vertus, Pareiškėjo skunde nurodyta situacija analogiška situacijai, nagrinėtai ŽŪM 2016 m. išvadoje tuo aspektu, kad keliamas klausimas dėl pravažiavimo užtikrinimo detaliajame plane suprojektuotu kelio servitutu, kol jis nėra įteisintas.
ŽŪM, teikdama atsakymus į Pareiškėjo kreipimusis, ignoravo šią Pareiškėjo klausimo dalį, todėl buvo pažeistas reikalavimas išsamų atsakymą į prašymą pateikti, atsižvelgiant į prašymo turinį;
33.8. Europos tinkamo administravimo elgesio kodekse įtvirtintas reikalavimas valdininkams, nagrinėjant visuomenės prašymus ir priimant sprendimus, užtikrinti lygybės principo laikymąsi, reiškiantį, kad tose pačiose situacijose su visais visuomenės nariais turi būti elgiamasi vienodai (žr. pažymos 13 punktą).

34. Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra pabrėžęs atsakingo valdymo principą (žr. pažymos 24 punktą), kuris yra įtvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, numatant, jog valdžia tarnauja žmonėms (žr. pažymos 12 punktą). Valstybės tarnautojai privalo vadovautis teisės aktų nuostatomis.

35. Apibendrinant šioje skundo tyrimo dalyje išdėstytą informaciją, tenka konstatuoti, kad dėl ŽŪM pareigūnų veiksmų, atsakymai į Pareiškėjo 2018 m. rugpjūčio 14 d. kreipimąsi ir 2018 m. rugsėjo 10 d. kreipimąsi buvo parengti netinkamai, pažeidžiant atsakingo valdymo, ir teisėtumo, nuoseklumo principus, Pareiškėjo teisę į tinkamą viešąjį administravimą (žr. pažymos 12–13, 15, 20 ir 24 punktus). Todėl, vadovaujantis Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, skundo dalis dėl teisės į tinkamą viešąjį administravimą pažeidimo pripažintina pagrįsta.

36. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai tikslinga rekomenduoti:
36.1. užtikrinti pažymos 33 ir 35 punktuose nustatytų pažeidimų pašalinimą, raštu pateikiant teisės aktų reikalavimus atitinkantį atsakymą į X 2018 m. rugpjūčio 14 d. ir 2018 m. rugsėjo 10 d. kreipimusis, įgyvendinant Europos tinkamo administravimo elgesio kodekse įtvirtintą nuoseklumo principą;
36.2. užtikrinti, kad nagrinėjant asmenų kreipimusis, Žemės ūkio ministerijoje būtų laikomasi Europos tinkamo administravimo elgesio kodekse įtvirtinto nuoseklumo principo.

SEIMO KONTROLIERIAUS SPRENDIMAI

37. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 3 punktu, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierius nusprendžia:
skundo dalies tyrimą dėl galimybės naudotis detaliajame plane suprojektuotu pravažiavimu, kol neišspręstas kelio servituto įteisinimo klausimas, nutraukti.

38. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierius nusprendžia:
tyrimo dalį dėl teisinio reguliavimo aiškumo ir efektyvumo principų neužtikrinimo pripažinti pagrįsta.

39. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierius nusprendžia:
skundo dalį dėl teisės į tinkamą viešąjį administravimą pažeidimo pripažinti pagrįsta.

SEIMO KONTROLIERIAUS REKOMENDACIJOS

40. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 6, 8 ir 14 punktais, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierius rekomenduoja:

40.1. Lietuvos Respublikos Vyriausybei –
40.1.1. atkreipti dėmesį į tai, kad praktikoje kyla konfliktinės situacijos tarp privačių žemės sklypų savininkų dėl privažiavimo prie sklypų, kol neįteisintas teritorijų planavimo dokumente suprojektuotas kelio servitutas; nesant aiškaus reglamentavimo, nuoseklios atsakingų institucijų pozicijos (žr. pažymos 30 punktą), nėra užtikrinamas teisėkūros aiškumo, efektyvumo, sistemiškumo, teisėtumo ir atsakingo valdymo principų įgyvendinimas (žr. pažymos 31 punktą);
40.1.2. užtikrinti, kad būtų sprendžiamas teisinio reglamentavimo, nurodyto pažymos 30 punkte, keitimo klausimas, įgyvendinant teisėkūros aiškumo, efektyvumo, sistemiškumo, teisėtumo ir atsakingo valdymo principus.

40.2. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai –
40.2.1. pateikti išvadą, ar teisėtas yra rakinamų vartų, užtveriančių pravažiavimą į kitą žemės sklypą, įrengimas toje vietoje, kur teritorijų planavimo dokumente suprojektuotas, bet neįteisintas ir Nekilnojamojo turto registre kelio servitutas;
40.2.2. pateikti išvadą, kokių veiksmų turi imtis žemės naudojimo valstybinės kontrolės patikrinimą atliekantys specialistai, privataus žemės sklypo ribose radę užrakintus vartus toje vietoje, kurioje pagal detalųjį planą yra suprojektuotas, bet neįteisintas ir Nekilnojamojo turto registre neregistruotas kelio servitutas;
40.2.3. užtikrinti pažymos 33 ir 35 punktuose nustatytų pažeidimų pašalinimą, raštu pateikiant teisės aktų reikalavimus atitinkantį atsakymą į X 2018 m. rugpjūčio 14 d. ir 2018 m. rugsėjo 10 d. kreipimusis, įgyvendinant Europos tinkamo administravimo elgesio kodekse įtvirtintą nuoseklumo principą;
40.2.4. užtikrinti, kad nagrinėjant asmenų kreipimusis, Žemės ūkio ministerijoje būtų laikomasi Europos tinkamo administravimo elgesio kodekse įtvirtinto nuoseklumo principo.

Primename, kad Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 20 straipsnio 3 dalyje nustatyta, jog informacija apie siūlymų (rekomendacijų) išnagrinėjimą Seimo kontrolieriui turi būti pateikiama nedelsiant priėmus sprendimus dėl priemonių, kurių bus imamasi, atsižvelgiant į Seimo kontrolieriaus siūlymą (rekomendaciją), bet ne vėliau kaip per 30 dienų nuo siūlymo (rekomendacijos) gavimo dienos.


Seimo kontrolierius Augustinas Normantas




Informacija apie dokumentą

Dokumento numeris 4D-2018/1-1758
Seimo kontrolierius Augustinas Normantas
Data {date_added_value}

Atsisiųsti

Gedimino pr. 56, 01110 Vilnius
+370 706 65105 (tel.)
Šis el.pašto adresas yra apsaugotas nuo šiukšlų. Jums reikia įgalinti JavaScript, kad peržiūrėti jį.
Valstybės biudžetinė įstaiga
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 191759894

 

© Seimo kontrolierių įstaiga
Publikuojant svetainės medžiagą būtina nuoroda į šaltinį